Lo que el borrador de Directrices de concentraciones cambia de verdad está en los supuestos, no en el discurso de la escala

El 30 de abril de 2026 la Comisión Europea publicó el borrador de unas nuevas Directrices sobre la evaluación de concentraciones. La consulta pública se cerró el 26 de junio y la Comisión prevé cerrar el texto en el cuarto trimestre del año. El documento sustituye a la vez a las Directrices horizontales de 2004 y a las no horizontales de 2008 (apartado 3), y lo hace en 399 apartados.

Casi todo lo que se ha escrito sobre él trata del tono: la escala, los campeones europeos, la competitividad frente a Estados Unidos y China, la resiliencia de las cadenas de suministro. Es comprensible, porque la primera parte del borrador está escrita en ese registro. Pero el tono no decide expedientes. Los deciden los supuestos con los que se mide el poder de mercado, se cuenta una eficiencia y se compara el presente con el futuro. Y ahí el borrador cambia menos de lo que su discurso sugiere en algunos puntos, y bastante más en otros.

Esta pieza recorre esos supuestos uno a uno. Las referencias entre paréntesis son a los apartados del borrador.

1. La estructura sigue sin presumir nada, pero ahora pesa de forma asimétrica

Las Directrices de 2004 fijaban unas zonas en las que era «improbable» que la Comisión encontrara problemas: índice de Herfindahl-Hirschman (IHH) posterior inferior a 1.000; entre 1.000 y 2.000 con un incremento (el delta) inferior a 250; o superior a 2.000 con un delta inferior a 150. Y aclaraban que esos niveles no daban pie a presunción alguna.

El borrador mantiene la lógica y retoca el contenido. Sus indicadores de ausencia de problemas (apartado 129) son: cuota conjunta inferior al 25 %; cuota conjunta inferior al 50 % con un delta inferior a 150; IHH posterior inferior a 1.000; o IHH entre 1.000 y 2.000 con delta inferior a 250. El cambio está en el segundo criterio. La zona «IHH superior a 2.000 y delta inferior a 150» desaparece y la sustituye otra que añade un techo de cuota del 50 %, tomado de la Comunicación sobre procedimiento simplificado.

Un ejemplo muestra por qué no es un detalle. El delta es el doble del producto de las cuotas de las partes (nota 186). Una empresa con el 60 % que compra a un rival con el 1 % genera un delta de 120. Con las Directrices de 2004, en un mercado muy concentrado, esa operación caía en la zona de improbabilidad. Con el borrador no, porque la cuota conjunta supera el 50 %. Y el apartado 128 lo remata: cuando una de las partes ya tiene un poder de mercado significativo, incluso un incremento pequeño puede plantear problemas. En la parte alta de la distribución, el borrador es más estricto, no más laxo.

Más importante que los umbrales es el apartado 127. Con cuotas bajas o moderadas, la Comisión necesita pruebas adicionales sustanciales para concluir que hay obstáculo significativo a la competencia. Con cuotas altas o muy altas, o con IHH posterior superior a 2.000 y un aumento no despreciable, son las pruebas en sentido contrario las que tienen que ser sustanciales. El borrador insiste, siguiendo la sentencia CK Telecoms, en que el Reglamento no contiene presunciones (nota 63). Formalmente es cierto. Económicamente, el apartado 127 funciona como una probabilidad previa: fija de qué lado empieza inclinada la balanza y cuánta evidencia hace falta para moverla. Para quien prepara una notificación, la diferencia entre presunción y probabilidad previa es sobre todo de vocabulario.

Hay una novedad pedagógica que conviene retener: el borrador explica el IHH como inversa del «número efectivo de empresas» (nota al apartado 66). Un IHH de 2.500 equivale a un mercado con cuatro empresas simétricas. Es una manera útil de traducir el índice a la sala: «tras la operación, el mercado se comporta como si tuviera cuatro competidores iguales».

2. El precio deja de ser la única variable, y eso tiene un coste

El borrador define el poder de mercado como la capacidad de mantener precios por encima del nivel competitivo o de reducir por debajo de ese nivel la calidad, la variedad, la capacidad, la producción, la inversión, la innovación, la privacidad, la sostenibilidad o la resiliencia (apartado 55). La lista reaparece en la teoría del daño (apartado 23) y en la del beneficio (apartado 25).

La economía detrás es sólida: una empresa puede ejercer poder de mercado sin tocar el precio, degradando lo que no se ve en la factura. El problema es de medición, y el propio borrador lo admite: muchos de esos parámetros «no se prestan fácilmente a la cuantificación» (apartado 20). Cuando el daño y el beneficio se miden en parámetros distintos, la Comisión los pondera con un margen de apreciación y reconoce que pueden ser «inconmensurables» (apartado 342).

Esto tiene una consecuencia práctica que el economista de parte debe asumir sin dramatismo. Las herramientas cuantitativas —índices de presión al alza sobre precios como el GUPPI, la reducción compensatoria de coste marginal (CMCR) o la simulación de fusiones— quedan como «prueba complementaria» que se valora con el resto (apartado 137). El borrador dice expresamente que no hay jerarquía entre prueba cualitativa y cuantitativa (apartado 31), y concede un valor probatorio especial a los documentos internos elaborados en el curso ordinario del negocio, frente a los redactados cerca del anuncio de la operación (nota 61).

Sería fácil leer esto como un desaire a la economía. Es más honesto reconocer que en parte está ganado. Los márgenes que alimentan esos índices suelen aproximarse con datos contables (nota al apartado 71), los ratios de desvío se estiman con encuestas o datos de cambio de proveedor que tienen su propio error, y un modelo de simulación hereda la forma funcional que se le impone. Un número presentado sin su intervalo no convence a nadie que sepa de dónde sale.

3. Las eficiencias: mucha retórica de escala, el mismo filtro de siempre

Aquí está el núcleo económico del borrador, y conviene leerlo despacio.

La primera parte anuncia que la Comisión ve «positivamente» las operaciones que aumentan una escala procompetitiva (apartado 11) y enumera los supuestos en que la escala contribuye a la competitividad europea (apartado 15). La sección de eficiencias promete que las eficiencias demostradas «desempeñarán un papel clave» (apartado 291).

Pero las condiciones para que una eficiencia cuente son las de 2004, formuladas con más detalle: tiene que ser verificable, específica de la concentración y beneficiar a los consumidores (apartado 294), y se exige el mismo estándar probatorio que al daño (apartado 304). Y el borrador conserva el supuesto que más limita el argumento de la escala: por regla general, solo se trasladan a precios los ahorros de costes variables o marginales. Los fijos no afectan a las decisiones de precio (apartado 317 y notas 371 y 390).

Esto importa porque buena parte de lo que se vende como sinergia de escala son ahorros fijos: estructuras duplicadas, sedes, sistemas, equipos comerciales. Un ejemplo sencillo muestra lo que implica.

Supongamos dos productos diferenciados, precios parecidos, un margen del 40 % y un ratio de desvío del 20 %: si uno sube el precio, la quinta parte de las ventas perdidas va al otro. El GUPPI, que aproxima el incentivo a subir precio tras la fusión, es el producto del desvío por el margen: un 8 %. La CMCR, que calcula cuánto tendría que bajar el coste marginal para que ese incentivo desapareciera, es en el caso simétrico m·D / [(1 − m)(1 − D)] (Werden, 1996): un 16,7 %. Con esos parámetros, la operación necesitaría reducir el coste marginal de cada producto en casi una sexta parte para no subir precios. Los ahorros de estructura, por grandes que sean en euros, suman cero para ese umbral. El borrador cita precisamente la CMCR como herramienta para el balance (apartado 317 y nota 392).

El matiz que el borrador introduce, y que sí es nuevo, está en otra parte: en las eficiencias dinámicas. La nota 405 dice que el coste marginal de innovar es relevante para el incentivo a invertir, aunque desde el punto de vista del mercado de producto sea un coste fijo. El mismo euro ahorrado en I+D no mueve el precio de mañana, pero puede cambiar la decisión de invertir. Ese es el canal por el que la escala puede entrar legítimamente en el análisis, y está bien construido.

También está bien acotado, y conviene no perderlo de vista:

• Las eficiencias dinámicas deben ser verificables con evidencia concreta, y las partes no pueden limitarse a alegar en general que la operación aumenta la capacidad o el incentivo a innovar (apartado 327).
• Tienen que materializarse, en principio, poco después del cierre; los beneficios pueden llegar más tarde, pero cuanto más lejanos, menos previsibles (apartado 328).
• Los estudios de eficiencias pesan más si los elaboraron expertos independientes antes de empezar a negociar la operación (apartados 309 y 330).
• El mero acceso a más capital no es eficiencia si la empresa no tenía restricciones financieras (nota 407).
• El daño y el beneficio inmediatos se consideran más ciertos que los dinámicos (apartado 341).

La consecuencia práctica es de calendario, no de doctrina: la defensa de eficiencias se construye antes de la operación, en documentos de gestión, o no se construye. Un informe económico encargado después del anuncio llega con el valor probatorio rebajado de antemano.

4. El descuento del futuro: una cifra que el borrador no fija

Cuando el daño es inmediato y el beneficio futuro, el borrador propone comparar valores actuales netos descontados con la preferencia temporal de los consumidores, medida con encuestas o estudios existentes (apartado 347 y notas 418 y 419). Es la herramienta correcta. Pero deja abierta la variable que más mueve el resultado.

Un beneficio de 100 que llega dentro de cinco años vale hoy 86 con un tipo de descuento del 3 %, 78 con uno del 5 % y 62 con uno del 10 %. Entre el tipo más bajo y el más alto hay casi un cuarto del valor. En una operación en la que el daño y el beneficio son del mismo orden de magnitud, la elección del tipo decide el resultado. Y el borrador añade que, cuando daño y beneficio tienen la misma magnitud, no puede concluirse que el beneficio compense el daño sin una cuantificación exacta (nota 395).

Es el mismo problema que en daños con los intereses: la actualización puede pesar tanto como el porcentaje principal. Quien discuta eficiencias dinámicas tendrá que discutir, además, el tipo de descuento, y justificarlo con algo más que una convención.

5. La innovación: de un resultado incierto a un proceso que se protege

El borrador desplaza el objeto de análisis. La pérdida de competencia en innovación no se centra en un resultado futuro concreto, que puede ser incierto, sino en si la operación obstaculiza el proceso de rivalidad innovadora, que tiene valor competitivo ya en el presente (apartado 175). El mecanismo que invoca es el clásico efecto de canibalización: cuanto más próximos sean los proyectos de las partes y mayores sus márgenes, menos incentivo tiene la entidad resultante a innovar, porque innovar le quitaría ventas a su otra mitad (apartado 177).

La teoría no es unánime, y el borrador toma partido con cuidado. Federico, Langus y Valletti (2017) muestran en un modelo sencillo que las partes que se fusionan reducen siempre su esfuerzo innovador y que la innovación total cae. Denicolò y Polo (2017) replican que una fusión puede aumentar la innovación si evita duplicar investigación, sobre todo cuando los proyectos de las empresas están muy correlacionados. El borrador recoge las dos posiciones. Por defecto, los ahorros de I+D que resultan de cerrar proyectos o despedir investigadores son una reducción de innovación, no una eficiencia (nota 405). Pero admite la reasignación óptima de recursos de investigación como sinergia dinámica, más probable si la entidad fusionada mantiene líneas de investigación paralelas (apartado 325, letra h, y nota 406). Es una forma razonable de convertir un debate teórico en una carga de la prueba.

6. El «escudo de innovación»: un umbral que mira el puesto, no el incentivo

La novedad más comentada del borrador es un puerto seguro para operaciones con pequeñas empresas innovadoras, empresas emergentes o proyectos de I+D (apartado 192). En esos casos la Comisión, en principio, no aprecia obstáculo significativo por ninguna teoría del daño si se cumplen ciertas condiciones. Por ejemplo: si el proyecto de una parte se solapa con la actividad de la otra, que ninguna supere el 40 % del mercado y que queden al menos otros tres proyectos independientes con un potencial competitivo similar.

Tiene una lógica defendible. La posibilidad de ser comprada es una de las vías de salida que financian la entrada de empresas innovadoras, y un control demasiado amplio puede encarecer esa salida. Pero el apartado incluye una excepción que merece atención. Cuando se compra una empresa emergente con un proyecto de I+D, la operación puede acogerse al escudo aunque no se cumplan esas condiciones, siempre que el comprador no sea la mayor empresa del mercado ni un guardián de acceso en el sentido del Reglamento de Mercados Digitales.

La economía de las adquisiciones que eliminan un rival en ciernes no depende del puesto del comprador. Depende del solapamiento y de cuánto beneficio actual tiene el comprador que proteger. Cunningham, Ederer y Ma (2021) estiman, en el sector farmacéutico, que los proyectos adquiridos por empresas con productos solapados tienen en torno a un 23 % menos de probabilidad de seguir desarrollándose, y que entre el 5,3 % y el 7,4 % de las adquisiciones de su muestra encajan en esa categoría. Ese incentivo existe igual para el número dos.

Un duopolio lo hace evidente. Si una empresa tiene el 48 % y otra el 42 %, la segunda no es la mayor. Según la redacción actual, podría comprar la empresa emergente cuyo proyecto amenaza su producto sin que se exija que queden proyectos alternativos. Y un mercado de dos empresas con márgenes altos es precisamente donde el efecto de canibalización es más fuerte. Es uno de los puntos que más conviene vigilar en el texto final.

7. El contrafactual

Un sitio que se llama así no puede pasar por alto esta sección. El borrador mantiene como referencia por defecto las condiciones anteriores a la operación (apartado 38), y admite tres motivos para apartarse: cambios futuros suficientemente ciertos y ajenos a la operación, una situación de partida no representativa, o una operación alternativa que se habría producido de todos modos (apartado 39).

Desde el punto de vista económico, lo relevante son las barreras contra el contrafactual interesado. El deterioro esperado del mercado no se incorpora al escenario sin operación si lo causan decisiones de las propias partes o la propia operación (apartado 40). La situación financiera de una empresa solo cuenta si su efecto en la posición competitiva puede preverse con suficiente certeza (apartado 40). Y la Comisión solo excepcionalmente toma una operación alternativa concreta como parte del escenario sin operación (apartado 44). Es la misma disciplina que se exige a un perito de daños: el escenario sin la conducta no puede construirse con las decisiones de quien la cometió.

Qué conviene vigilar en el texto final

• El apartado 127. Si sobrevive, la asimetría probatoria según el nivel de cuota queda escrita, aunque no se llame presunción.
• La excepción del escudo de innovación. Si se mantiene el criterio de no ser la mayor empresa, los duopolios y oligopolios estrechos quedan dentro.
• El tipo de descuento. El borrador remite a la preferencia temporal de los consumidores, pero no dice cómo se elige ni quién lo propone.
• La fecha de aplicación. El apartado 3 deja en blanco la fecha a partir de la cual se aplicarán las nuevas Directrices a las operaciones notificadas.

Un apunte final para lectores españoles. La tercera parte del borrador desarrolla las medidas que los Estados miembros pueden adoptar para proteger intereses legítimos (artículo 21 del Reglamento). Entre los precedentes que cita están asuntos españoles como E.ON/Endesa y ENEL/Acciona/Endesa (nota 432). Es materia jurídica más que económica y queda para otra pieza.

La lectura de conjunto es menos espectacular que el titular sobre la escala, pero más útil. El borrador no rebaja el listón de las eficiencias; lo explica mejor y abre un canal legítimo, el dinámico, con condiciones exigentes. Donde sí cambia el análisis es en el peso de la estructura, en la protección de la innovación como proceso y en un escudo que conviene afinar. Cuando salga el texto final, la comparación con este borrador dirá cuáles de estos supuestos resistieron la consulta.